试论政府投资项目全过程造价管理

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工程造价全过程管理就是为确保建设工程的投资效益，对工程建设从可研开始经初步设计、施工图设计、施工调试、竣工投产、决算等的整个过程、围绕工程造价所进行的全部业务行为和组织活动。我国目前建设工程造价采用分阶段计价与控制，即项目立项阶段编制投资估算，初步设计阶段编制概算，施工图阶段编制工程预算，竣工验收阶段编制竣工决算。建设工程的多次计价是因为建设工程是一个周期长、数量大的生产消费过程。多次计价各环节之间相互衔接，前者制约后者，后者补充前者。按规定批准的投资估算、概算作为建设项目投资的最高限额，实施阶段不得突破。
    目前政府投资工程经常出现"三超"现象。即在同一工程上，出现概算超估算、预算超概算、决算超预算。如何加强工程造价管理，避免"三超"工程一直是业内人士关注的一个课题。
    合理确定造价，才能有效控制造价。目前，项目投资计划确定的依据是概算。对概算，我国历来很重视，把它定为投资的最高限额和投资包干的基本依据，但因为概算是反映初步设计的，初步设计在事实上可以不受估算这个大笼子的限制。概算也就可大可小了，审定还可调整，再加上概算对价格上涨常常未作合理考虑，用概算来控制投资，搞包干，实际上也是控而难制概算误差过大有许多原因。客观上，物价上涨幅度过大，项目审批与设计之间，设计与施工之间时间间隔过长，更加重了材料设备价格的变化对概算准确性的影响，概算对如前期拆迁、地下隐蔽等因素估计也不足，各种摊派和征地费提高也增加了投资。除客观因素之外，主观因素也会造成工程概算误差过大，如：工程设计与施工招标市场风气不正。建设单位为了审批，在设计概算超过规定投资时，私下要求设计单位调低概算，而不修改设计，或审批时降低标准或缩小规模以控制投资，项目审批后，便自行提高标准等。此外设计单位编制概算的约束力不够，人们对设计概算的误差偏大已习以为常，有关部门未能及时采取相应的措施解决这一问题，还有现行的概算方法也应改进。据有关专家通过资料测算分析，在技术设计阶段，影响建设项目造价的程度为35%-75%，施工图设计阶段为5%-10%。由此看来，在初步设计阶段的设计概算是编制建设计划和控制施工图预算的依据，是考核设计的经济合理性建设成本的依据，也是限制"三超"的关键。在逐步解决概算误差的客观因素的同时，应道德解决概算误差过大的主观因素，规范设计市场，健全责任制，加强设计阶段的造价监管。

    市计划部门根据项目概算来确定计划投资，而计划投资额愚昧成为了项目建设过程中造价控制的限额，后期的施工图预算、竣工决算都必须严格地控制在计划投资额内。
    在施工阶段施工图预算质量的高低，不但影响考核设计方案，而且直接影响企业收支，继而影响到建设项目的投资成效，在编制施工图预算时，必须严格招待国家有关建设工程造价管理的方针、政策及各地区折费用标准和初步设计批准的设计方案。掌握材料、设备的预算价格及实际供货情况，使施工图预算更加准确合理，使"三超"得到有效控制。实行招投标制度，加强合同管理，是控制工程造价的有效方法。随着我国法制的逐渐健全，《招投标法》、《合同法》的实施，加强对施工图预算的审查，对招投标工作的审查以及对定标后合同的审查，这都是有效控制"三超"的关键步骤。
    竣工验收交付生产使用是基本建设的最后一个阶段。竣工结算也是施工阶段的技术经验总结，是衡量工程建设项目成本，企业经营管理的直接依据，是竣工决算的一部分。有的工程完工后不及时组织验收或验收交付生产使用后，不按施工合同竣工结算，拖欠工程款等等，致使工程项目长期得不到应有的经济效益，对测定基本建设投资和控制"三超"带来一定的困难。为防止工程决算超工程预算，重点是控制施工过程的设计变更和现场签证。
    目前，深圳市对于市政府投资项目的管理是采取全过程监控，分阶段把关，即估算、概算以至确定投资计划，由计划部门把关负责。项目法人负责制正在逐步规范，可以看出深圳市政府是下决心把政府投资项目造价控制好。当前，应尽快实行项目法人负责制，工程造价的控制主要还是要依靠建设单位，他们才是贯穿整个项目建设的全过程，只有充分调动他们的积极性，才能真正控制住造价，当然有效的监管也必须跟上。同时要进一步规范市场和政府行为职能，理顺各部门关系，使各部门真正做到相互协作。此外，还要有一支高素质的基本建设人才队伍，政府投资项目的造价才能得到有效控制。