深化建设工程造价管理改革的思考

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一. 工程造价管理的现状和问题
    目前，北京市的建设工程造价管理按照合理确定定额基价，实行有效的动态管理，正确反映市场行情，政府实行宏观调控、承发包双方风险共担的思路采用静动态相结合的管理方式。
    静态管理指定额单价法管理，北京现行定额为 96年北京市建设工程概算定额，包括土建工程、仿古工程、室外道路管线工程、电气工程、给排水、采暖、煤气、通风、空调、市政道路、桥梁、给排水管道、市政煤气、热力以及园林绿化工程等24册，此外还有10册全国统一安装工程单位估价表，覆盖了本市建设工程的相关专业。
    动态管理指在定额基期价格的基础上调整市场价格的变化, 具体的办法是分两阶段不同的价格调整方式及指导价和指定价相结合的调整方式。即对于投资控制和设计概算编制阶段采用预调指数调整办法，以保证建设单位打足投资不留缺口.而在施工建造阶段采用竣工期调价系数的调整办法，以解决定额基期价格和工程竣工期的价格变化.对定额中的材料价格划分为指导价和指定价两类，分别给以不同的价差调整规定，使得定额基价和市场价格有机地结合起来形成动态调整。同时对外资、中外合资、中外合作建设工程以及建设单位单独发包的装饰工程采用定额量、市场价的管理办法。这些管理办法基本上适应了市场发展的需要，强化了政府对工程造价的宏观控制，简化了承发包双方的结算手续, 经过还几年来不断地完善, 逐步做到了自成体系, 调放结合, 调有依据, 放而不乱,对合理确定工程造价和有效控制工程造价起到了积极的指导作用。
    由于当前的建筑市场还不规范，法制还不健全，改革还不配套，政策还不完善，在建设工程造价管理工作中还存在一些问题，影响了改革的进程. 主要问题有以下几方面:
    1．市场供求关系失衡, 造成市场竞争不规范,影响了合理定价。
    这几年来, 在政策宏观调控下，固定资产的投资规模逐渐压缩而从事建筑施工的队伍却有增无减.供求关系失衡使得本己激烈的市场竞争更趋激烈, 一些施工企业为争得施工任务不得不面对难以接受的招标条件，如压价承包. 垫资施工.压缩工期. 肢解发包. 指定分包……面对这些不规范的市场交易, 施工企业只有拼老本, 保眼前,长此下去, 企业缺少更新改造的后劲, 冲击了正常的工程造价管理, 而现行的政策缺乏相应的约束机制. 这样也就更加助长了建筑市场竞争中的不规范行为.

    2．由于施工企业之间的历史差异, 难以形成公平的市场竞争。
    市场经济呼唤公平竞争, 然而由于施工企业之间的历史差异, 难以形成公平的市场竞争. 国有大中型施工企业曾     为国家做出了很大的贡献, 但也背上了沉重的历史包袱. 在和集体企业. 乡镇企业一起参加竞争时, 明显处于劣势. 在制定工程造价管理政策时正确处理好国有大中型施工企业 背负的历史包袱, 是促进建筑市场公平竞争的首要问题.
    3．工程立项阶段和设计阶段造价管理薄弱
    目前工程造价管理的重点在工程建造阶段，只重视工程的承包价格，建造过程中的变更造价以及结算造价，而对于工程立项阶段和设计阶段造价管理没有给予足够的重视，这既有体制分割的原因，也有思想观念上的影响。打足投资，控制投资应该是工程造价管理的重要內容，然而实际工作中有些工程在立项阶段缺乏科学的态度论证项目，把可行性研究变成可批性研究。有些工程投资估算不实，在资金不落实的情况下急于上项目，编制虚假的工程概预算，搞钓鱼工程。也有些工程在投资估算中未打出动态的调整因素。由于放松了前期的工程造价管理，使得工程上马后即资金短缺，投资不足，造成工程干干停停，既加大了浪费，也给工程结算带来困难。这也是一些工程峻工不结算或结算不给钱重要原因之一。据调查北京市各类工程拖欠款已近193亿元。施工企业在垫资施工的同时还要负担银行的贷款利息。甚至有的工程在投入使用并且已经盈利的情况下 ，仍然以种种借口无偿占有施工方垫资施工的产品，有的业主虽然承认了拖欠款却因资金不落实而无法偿付工程款。有关管理部门虽然年年组织清欠，但年年清欠，年年又欠，然而由于工程投资先天不足，使得前清后欠的局面难以从根本上得到改变。
    4．工程肢解发包，行业垄断严重
    由于建筑市场缺乏规范的法制管理，某些建设单位在工程发包中不是从工程的整体利益出发，而是肢解工程多方发包。也有某些行业依靠特权垄断发包。造成现场的总包单位无法协调安排进度和对现场的统一管理，造成施工中的浪费。工程肢解发包和行业垄断増加了中间环节，抬高了工程造价，影响了市场的公平竞争。
     5．对业主的不规范行为缺乏约束机制
     现阶段我国投资体制还不完善,责任机制还不健全, 负责工程发包和工程款支配的业主方和工程建设的效益缺乏直接的利害关糸和约束机制, 特别是市场供求关糸失衡使得业主在建筑市场中居于主导地位. 业主的行为直接关系到建设工程的进度. 质量和造价. 建筑市场能否规范运行, 直接取决于业主的行为是否规范. 某些业主方的管理人员缺乏必要的专业素质, 在建设工程中不遵守有关的规章制度, 不严格履行合同条约，随意压缩工期. 压低造价. 在工程发包中片面强调市场经济就是愿打愿挨, 把自己的意愿强加于人, 干扰了建筑市场的正常运转. 由此可见建筑市场治乱的首要着眼点, 就是要规范业主的行为.
    6．对造价中介组织管理力度不够
    近年来从事工程造价咨询. 标底编制等工作的中介组织发展很快, 而相应的管理制度却不配套.各种中介组织的资格认定和审批未能严格执行，造成从业人员素质不一。某些中介组织带有行政色彩，不按规定办事，缺乏公正性。中介组织对承担的咨询服务不负经济责任，也没有完善的赔偿制度和回避制度。特别是标底编制中，错算、漏算时有发生，影响了招投标工作的顺利进行。
    二．深化建设工程造价管理改革的思考
    在建设工程造价管理从计划经济向市场经济的转变过程中，无论是体制上还是思想观念。人员素质上都不可避免地受到旧的习惯势力的影响 。因此，在深化建设工程造价管理改革的进程中，既要肯定计划经济体制下工程造价管理的重要作用。又要认真分析它不适应市场经济形势发展的弊端，要在现有工作的基础上运用价值规律的原则，适应市场经济竞争的需要去健全和完善建设工程造价管理体制。
    针对当前工程造价管理存在的问题，笔者认为，造价管理的改革应从加强法制建设入手，健全法制、完善法规。
    1. 加强宏观调控  完善法制建设
    社会主义市场经济是法制经济，建设工程造价管理要依法管理，尤其在计划经济向市场经济转轨时期，更应加强法制建设，要健全法制，完善法规，逐步建立起一个以《建筑法》为核心的建筑法律体系。使建设工程造价管理走向有法可依，执法必严的法制轨道。要继续完善建筑施工企业资质管理办法、招投标法、施工合同法、质量管理法等法规制度。要明确在市场经济体制下必须坚持政府的宏观调控。消除那些认为“愿打愿挨就是市场经济的定价原则”的错误认识。法制建设要结合实际，便于操作，对工程建设的各个阶段都要有相应的约束机制。
    2. 理顺各方关系，加强配合管理。
    建设工程造价管理应该是全过程的管理，长期以来，我国建设工程造价实行分阶段由政府有关部门管理，制定造价政策又涉及到财政、税务、物价、统计等相关部门。因此，必须理顺关系，各负其责，加强协调。标准的制定应上下衔接，确保文件的交圈。特别应加强建设项目资金和项目决策的审批关，要建立不同投资主体的资金管理审批制度，对资金不落实无保障的建设项目不予审批立项。各有关部门应严格审查建设项目开工前和年度计划中的建设资金。要把工程造价管理的重点放在工程立项阶段和设计阶段，加强和规范总概算的编制和管理，发挥总概算对工程投资的控制作用。只有抓住了项目决策建设资金落实这一关，才能从源头上控制投资，确保工程建设顺利完成。各建设施工管理单位都要认真执行造价部门的规定，造价部门应对于执行定额的单位进行抽查监督，形成相互制约机制。
    3. 建立约束机制，规范业主行为。
    在建设工程的全过程中，业主贯穿于建设全过程的始终，建设过程的各个阶段离不开业主的参与。因此，业主的行为对工程建设起着很重要的作用，政府各主管部门应对业主在建设阶段的行为依法加以规范和约束。要强化施工总承包职能。总承包单位有能力和资质的，应尽量自行承担水暖、煤、电、消防和装修等的施工，严禁建设单位强行分包工程任务。工程建设的材料设备应主要由承包单位负责采购，加强验收。建设单位若需自己采购的应在合同中明确其责任和要求，对可能影响工程质量和使用功能的材料设备，承包单位有权拒绝使用。任何单位和个人不得强行要求承包单位购买其指定厂家生产的材料、设备。要严格审查标书合同，对违反规定明显不合理的条款如过分压工期造价及过分要求质量达优的应予以取消。
    4. 加强中介服务，依法强化管理。
    中介机构是建筑市场中不可缺少的服务主体，搞社会主义市场经济应提倡服务社会化、市场法制化。造价咨询、标底编制等就是一种有偿的社会化服务。中介机构应该公道正派，接受政府有关部门的监督管理，承担相应的法律责任和经济责任，分级分别管理。应实行回避制度，咨询实体应与行业主管部门脱钩，避免利用行业特权承揽标底。标底编制实行市场竞争，信誉取胜的原则，对中介机构要实行资质年检，标底抽查，惩罚结合的制度。从业人员要持证上岗，遵守职业道德。要加强业务技能培训，提高从业人员素质。
    5. 规范承包行为，提高企业素质
    实行建设工程招投标以来，承包单位承揽施工任务的主要方式是通过投标取得，因此，必须规范投标市场。承包单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程。禁止私下授标，层层转包。严把概算审核关，要加强概预算人员的培训考核，把考核与日常管理结合起来，提高概预算人员素质。
    6. 适应市场发展，改革造价管理
    改革的不断深入，社会主义市场经济的不断发展，要求造价管理应适应市场的发展，适应建设工程