工程变更的一个经典案例的研究和战略考量

菜心

首先，此文运用军事战略思想和军事辩证法，研究在用国有投资资金投资建设的工程项目的投资控制中，在监理工作的工程变更和工程变更的监理工作中发生的一个经典案例，着重阐述监理工作形式不公正将造成怎样的危害，与此同时，对施工单位的持久战战略、“以时间换空间”战略、“防御的进攻性高估冒算主义”和“持久的速决性高估冒算主义”战略进行批判性的审视。其次，针对施工单位采取的战略和奉行的“主义”，从监理工作的形式公正的价值理念和优先顺序出发，提出形式公正主义战略威慑的遏制战略。在肯定形式公正的价值的同时，重新定义实质公正和实质不公正的概念。在战役战术层面，提出监理反攻的战术持久的战术指导原则。其三，简要阐述施工阶段监理单位投资控制的权利不完整将造成怎样的危害。其四，论述在这个案例中，监理单位项目监理体制的一些管理缺陷和工作漏洞，项目监理机构的信息传递出现了紊乱。最后，提出投资控制的工程变更和工程变更的投资控制中集体行动困难的概念。

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第一章、工程变更的一个经典案例的提出
下面以笔者调查了解的一个事例，探讨一下监理工作中，具体地说，在用国有投资资金投资建设的工程项目的建设过程中，在投资控制的监理工作的工程变更和工程变更的监理工作中，过去曾经发生过什么和将来或许还会发生什么：
在西南部某专业部委的一个工程项目建设， 投资资金来源系某专业部委的一家国有独资大中型企业全额投资，工程特点和使用用途为货场，原预算投资约1000多万元，工程结算方式为经审批的设计预算加“工程变更设计”和工程签证的计价。工程地基基础施工时，龙门吊地基开挖遇岩石，该工程所属于的行政管理体系的共同体内的设计、施工、监理三方去现场研讨如何处理，设计现场拍板施工方案，没有任何书面依据，施工单位继续施工，在此期间和之后一直未办理工程变更手续，施工单位也没有提出哪怕口头的变更要求。工程竣工验收三个月之后，施工单位向监理单位提出书面变更要求，提出龙门吊地基开挖岩石，需调增设计标高范围内原预算土方的单价，要求全部土方工程数量都调增。不仅如此，而且无中有生，提出基础底面标高比原设计图纸标高平均超深2米，需回砌浆砌片石， 因此，要求调增超深部分开挖岩石和基础浆砌片石的工程数量，而且工程数量非常之巨大，其中仅要求调增M10.0水泥砂浆砌筑片石一项子目， 就高达4000多立方米，石方数量不会少于此数。总共要求增加造价100万多元。实际情况是，在原设计标高范围内，地基开挖遇岩石不假，但并非全部，只有一小部分部分是岩石，其余大部分仍是土方，施工单位要求全部土方的工程数量都调增单价，已经属于高估冒算。至于基础底面标高比原设计超深云云，则纯属子虚乌有，也就是说，要求调增的开挖岩石工程数量和4000多立方米M10.0水泥砂浆砌筑片石数量，纯属工程数量调增之无中生有。项目监理机构的一名监理人员经过审核， 将绝大多数工程数量核减之后，签署了意见，估计约需增加造价4万多元，这是较为符合工程实际的，也就是较为符合实质公正的。施工单位觉得太少，不满意，不能接受，意欲继续高估冒算和无中生有，遂重新做了一份几乎一模一样的变更单，并且吸取经验“教训”改变策略：首先找设计签字，设计者签署了完全肯定性的意见，然后再找项目监理机构的另一名监理人员签字，后者附和了设计，签署了与设计者一致的意见，最后建设单位签字，意见也一样，以上各方都加盖了公章，估计总共约需增加造价100万多元。同一个工程项目同一个施工单位同一个施工部位提出的同样的工程变更内容，前后两份变更单增加的投资绝对数额相差上100多万元，相对差距近30倍！更不用说该工程的其他变更了。

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第二章、经典案例反映的实质问题简介
这个案例或许极端了一点，笔者认为， 堪称“经典”！剖析一下原因和能给我们的启示，仍不失普遍意义。具体个案有一定的特殊性和偶然因素，其中贯穿的逻辑线索具有一定的普遍性和逻辑一致性。
这个案例除了说明目前较多存在的国有投资资金常常没有一个人格化的直接所有者“在场”，约束机制的阙如， 预算软约束， 监理工作不到位、责任心不强，监理人员的素质和水平颇令人不敢恭维之外，至少还有以下几个方面：
首先，监理严重违反形式公正！施工单位也不遵守工作程序。该工程竣工验收三个月之后，才办理某一施工部位的变更手续，而且无初始记录， 更无书面通知，事先无任何征兆可寻，这无论如何不是正常现象， 责任主要在施工方，主要在于施工单位超时效和违反、不遵守工作程序，监理方也难辞其咎。这个案例与监理工作形式不公正有不可分割的联系，是本文研究的重点之一，后文将更深入地阐述。
其次，需要施工现场核实计量的工程数量，设计先于监理签署意见，而且是完全肯定性的意见，设计单位越权办事且不负责任。设计单位与施工监理单位的职权和责任本来应当泾渭分明，该工程所属于的行政管理体系的共同体内，也就是在“同体建设”、“同体设计”、“同体监理”、“同体施工”的条件下，尤其是在 “同体监理”的条件下，本文称之为特定的博弈格局，事实并非总是如此，这个案例就不是如此。
再次，实质公正方面，监理单位至少有一人工作严重失职！从施工单位的立场出发，采取的战略战术和策略是正确的，首先找并不了解施工现场的设计签署意见，然后再找监理要求变更和签字，企图以前者签署的肯定性意见为战略掩饰性、致诱性、愚弄性、蒙蔽性、迷惑性、欺骗性、掠夺性和战术进攻性的利器――夫利器者，乃是有利于己不利于敌之器也――用以解除后者的武装，后者果然被解除了防御的武装，后者对工程实际也无深入了解却在设计者签署肯定性的意见之后丧失了原则和独立判断。此时无论技术水平有多高都无济于事。造成了难以挽回的损失，包括相关意识形态资源流失的损失。
最后，总监负责制未落到实处甚或名存实亡，监理单位投资控制的权利不完整， 事实上只拥有工程计量的权利。两名监理人员――专业监理工程师――签署的变更单――工程计量――都具有等同的效力，尽管这与《建设工程监理规范》(GB50319-2000)的规定不相冲突，问题是两份变更单的意见相差甚远；另外，后者办理工程变更时并不知道前者已经先期办理了同一项变更，说明监理单位的项目监理体制有重大缺陷和信息传递出现了紊乱。
简要阐述这个经典案例反映的实质问题之后，本文大致的思路是：首先，论述监理工作的形式公正和实质公正的辩证逻辑关系。其次，作者拟运用军事战略思想，尤其是毛泽东军事战略思想和军事辩证法为手术刀，解剖这一个经典案例，着重阐述监理工作形式不公正将造成怎样的危害， 与此同时，对施工单位的持久战战略、“以时间换空间”战略、“防御的进攻性高估冒算主义”和“持久的速决性高估冒算主义”战略进行批判性的审视。其三，针对施工单位采取的战略和奉行的“主义”，综合运用战略哲学、军事学、信息经济学、法学的一些基本概念为研究工具，从监理工作的形式公正的价值理念和优先顺序出发，提出形式公正主义战略威慑的遏制战略。在肯定形式公正的价值的同时，重新定义实质公正和实质不公正的概念。在战役战术层面，提出监理反攻的战术持久的战术指导原则。换言之，监理单位以“形式公正的持久性反高估冒算主义”战略应对“持久的速决性高估冒算主义”战略。其四，简要阐述施工阶段监理单位投资控制的权利不完整将造成怎样的危害。其五，论述在这个案例中，监理单位项目监理体制的一些管理缺陷和工作漏洞，项目监理机构的信息传递出现了紊乱。最后，提出投资控制的工程变更和工程变更的投资控制中集体行动困难的概念。本文重在战略考量和战略哲学的研究，较少涉及工程技术问题。

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第三章、监理工作的形式公正和实质公正的辩证逻辑关系辨析
所谓监理工作的公正，是指监理代表独立的第三方，依合同公正、独立、自主地作出判断和仲裁，既不能损害建设单位的利益，又不能损害施工单位的利益；或者说在维护建设单位的合法权益时，不损害施工单位的合法权益。公正，又分为形式公正或曰程序公正和实质公正两方面，二者都是稀缺的价值，前面关于公正的定义，只是实质公正的定义，是不完整和不全面的。以具体的工作而论，形式公正主要是指在规定的时间要求范围内遵守规定的工作程序，以及与此相附随的一切东西。
形式公正与实质公正之间的关系是：形式公正虽然不是实质公正的充分条件，还需加上公正成本、技术手段、意识形态等等其它条件，却是必要条件，形式公正是实质公正不可或缺的保证，形式公正优先于实质公正。形式公正并不必然带来实质公正，形式不公正也并不必然只是带来和导致实质不公正的唯一结果，仍然有可能出现合乎实质公正的情况，但如果形式不公正，人们就普遍地有理由质疑、怀疑、诘问实质是否公正，经验常识也告诉我们，由形式不公正造成实质不公正的事例是很多的，这个案例就是其中之一。由形式公正进而寻求实质公正，实质公正就有了可靠的保障；为实质公正欲寻求实质公正，而不顾及形式公正，形式公正固然常常不见踪影，实质公正本身也无可靠的保障，并且此实质不公正的程度无法预知和预期，有可能达到难以想象的程度。这就是形式公正与实质公正之间的辩证逻辑关系。为了寻求形式公正，或者为了确保形式公正的优先顺序，一定程度可以付出实质不公正的代价，这在价值理念是可以接受的，二者不可兼顾和兼得时往往还是必需的、必要的。与此同时，形式公正本身也需要支付一定的成本和代价，需要一定的时间、精力、物质支出，有时还可能会损害效率。造成监理工作形式不公正的原因，可能是监理单位，也可能是非监理单位，以投资控制的工程变更而言，一般来说，以承包方或施工方较为常见，这个案例主要是施工单位。

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第四章、监理工作形式不公正，监理单位的战略防御就变成消极被动的战略防御，消极被动的战略防御不具备或丧失战略防御纵深，不能寓战略反攻于战略防御之中，并且丧失技术手段和技术能力，处于绝对的战略劣势和战略被动。另外，本章定义高估冒算和无中生有的概念，澄清几个与之相关的概念
监理工作形式不公正，监理单位处于绝对的战略劣势和战略被动，战略防御体系薄弱，缺乏确保合乎实质公正地开展监理工作所必要的战略防御纵深。在高估冒算与反高估冒算、无中生有与反无中生有的两军对垒和博弈对决中，监理工作必须合乎实质公正的要求决定监理单位不能进攻，事实上也无法进攻，无法先发制人，因为监理不拥有计价支付的权力(不拥有权力不等于不拥有权利， 只是由于众所周知的诸多原因， 权利暂时不能、无法行使)，也没有修改设计图纸和原设计预算的权力；只能防御，但应当是积极主动的战略防御，只有积极主动的战略防御才是真正的战略防御，才具备战略防御纵深，才能寓战略反攻于战略防御之中， 只有具备战略防御纵深和寓战略反攻于战略防御之中，面对施工单位的战略欺骗和战术进攻，即使不能做到“御敌于国门之外”，――严格地说，“御敌于国门之外”的战略诉求不现实，只要制度安排、或合同、或政策、或工程实际允许实施工程变更和调整、增加投资，这个案例的工程是允许的，在这个意义上，提出工程变更以调增投资的诉求，就是施工单位的一种正当的权利；趁工程变更之际高估冒算和无中生有，某种意义上，也是一种权利，当然理由是否成立，权利主张是否能得到认可、实现又是另外一回事，由此，向监理单位发起战略欺骗和战术进攻，乃是彰显其权利的一种手段、方式方法和具体表现形态；监理单位也能采取积极的应对策略和确保有机会战术反攻，虽不能先发制人，却能后发不制于人， 反攻是与进攻相对应的概念，监理单位不能也无法主动进攻，针对施工单位意欲高估冒算和无中生有的欺骗和进攻，应当也必须反攻，战术上应当击退其战术进攻， 战略上应当粉碎其战略欺骗。监理工作形式不公正，监理单位的战略防御就变成消极被动的战略防御，消极被动的战略防御不具备或丧失战略防御纵深，不能寓战略反攻于战略防御之中， 只能受制于人，经常不能采取积极的应对策略和没有机会战术反攻，经常只能任由对方长驱直入，一剑封喉，所以不是真正的战略防御，是假防御。从战略考量作如此战略论断，具体到工程项目和监理单位，就可能更退一步，嬗变成“有退无进”的逃跑主义，甚至投降主义（毛泽东语）。

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形式公正不仅是战略层面的价值理念的问题，战术层面也是一个工程技术的问题，――反之，正是因为战术上作为一种工具“有用”，才能上升到战略上的价值理念；形式公正赋予监理单位确保消除信息不对称和实质公正所必需的技术手段和技术能力，是遏制高估冒算、尤其是无中生有的一道天然屏障，形式不公正就丧失了此手段，尽管根据形式公正与消除信息不对称和实质公正之间的辩证关系，这并不意味着必然丧失此手段――形式公正与后两者之间的逻辑关系是或然的，而非必然的――但是，在形式不公正较为普遍时，具体的工程变更如上述事例，监理单位丧失技术手段和技术能力，从而，不能消除信息不对称和合乎实质公正，绝对数额相差上100多万元，相对差距近30倍，是不足为奇、无须大惊小怪的，这同样合乎辩证法，而且合乎的是马克思主义的辩证法：在特殊性中存在着普遍性，普遍性存在于、寓于特殊性之中，并通过特殊性表现出来。实践证明不堪攻击。项目监理机构的一名监理人员签署的工程变更意见， 较为合乎实质公正，有一定的偶然性，另一名监理人员签署的变更意见， 严重违反实质公正，虽有必然性，又并非全然必然，这说明，形式不公正的结果无法预知和预期，一旦由此造成实质不公正，不公正的程度亦无法预知和预期，有可能达到令人难以想象的程度。形式公正无论怎样强调都不过分。
施工单位则处于绝对的战略优势和战略主动，占尽先机，高估冒算和无中生有的战略更具备现实可操作性和动人可欲性，战术上直接向监理单位的战略软肋和战略腹地――信息不对称――发起攻击，全力抢攻，基本上不用防御，除了战术进攻之外，加上居于辅助地位的战术欺骗。一方面有效进攻就是最好的防御，另一方面，监理单位战略上受制于职业准则的限制，不能进攻，前面已经阐明了也无法进攻， 战术上又丧失了反攻的条件，无法反攻，无法组织起有效的反击，至少有一名监理人员没有进行有效的反击，所以不用战术防御和担心遭到攻击。实践证明胜算很大。

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为便于讨论和理解，有必要对工程变更之高估冒算和无中生有的概念作出定义，澄清几个与之相关的概念。本文研究的工程变更，是指由承包商或施工单位提出、并要求调增投资的工程变更。需具备三个要件：一是工程项目建设的管理模式和计价模式允许实施工程变更，并合同规定允许以工程变更的方式调增投资，或者工程实际允许在经审批的原预算的基础之上以工程变更的方式调增投资；二是承包商或施工单位提出，施工单位是提出的主体，或至少施工单位是主要主体，假如不是唯一主体的话；三是需要调增投资，或至少施工单位要求调增投资。三者缺一不可。这个案例无疑满足这三个要件。本文指称的承包商、承包单位、施工单位、施工方，是同一个概念。
工程变更之高估冒算，又分为两种并不相互排斥的类型，一种是工程变更所指向的工程状态本身是事实，就其状态和事实本身而言，按照工程造价管理和投资控制管理的有关规定，变更的理由也成立，应当调增投资，但工程数量被夸大，其中不夸大的那一部分工程数量，是非高估冒算，这个案例原设计标高范围内，基础遇岩石的实际岩石工程数量，属于正常的工程变更，应当正常调增投资，而被夸大的那一部分工程数量，包括实物工程数量和非实物工程数量，定义为高估冒算。在这个经典案例中，施工单位要求调增单价的有大部分的岩石工程数量，就属于这种类型，具体地说，属于这种类型的非实物工程数量之高估冒算。另一种类型是，工程变更所指向的工程状态仍然是事实，工程数量可能不被夸大，也可能被夸大，但是，就其工程状态和事实本身而言，按照有关规定，变更的理由不成立，其全部工程数量，包括实物工程数量和非实物工程数量，也定义为高估冒算，这一方面，最典型的例子是曲解工程计价依据所包括的工作内容，把本属于施工单位应尽之责任和义务的工程状态和事实，仍然提出工程变更以调增投资的要求，重复计价。

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高估冒算往往有主观故意的性质，也就是说，根据上述定义，高估冒算者对高估冒算通常是有比较清醒的认识和判断的，这是高估冒算的一个显著特征，也是它与其它一些不正确计价的重要区别，正因为如此，这可能引发高估冒算者采取一系列的战略、战术、方针和策略。据笔者的调查了解，这个案例施工单位就有较强烈的主观故意的性质，并采取了一定的战略、战术、方针和策略，后文还将进一步详细论述。高估冒算是一个贬义词，尽管为建设工程项目管理专业术语之所无，只要有精确定义，不妨碍学术讨论。
无中生有，按照词典的解释，是本无其事，凭空捏造，乃是指工程变更所指向的那一部分工程状态，完全不是事实，而按照有关规定，对那一部分工程状态定性的认定，工程变更以调增投资的理由成立――假如那真的是事实的话，由此衍生的工程数量，包括实物工程数量和非实物工程数量，定义为无中生有。与第一种类型的高估冒算相比较，无中生有的概念的内涵大于高估冒算，外延小于高估冒算。高估冒算包含无中生有。无中生有包含于高估冒算。无中生有一定是高估冒算，高估冒算未必是无中生有。无中生有是高估冒算的极致和特例，相当于第一种类型的高估冒算时，非高估冒算那一部分工程数量等于零的情况。无中生有往往有更强烈的主观故意，性质更恶劣，所以，有时也称之为恶意无中生有。
在这个经典案例中，施工单位要求调增的开挖岩石的工程数量和4000多立方米浆砌片石数量，就属于无中生有，其中，前者（岩石数量）属于非实物工程数量之无中生有，后者（浆砌片石数量）属于实物工程数量之无中生有，因为那完全不是事实。与高估冒算相比较，无中生有并取得成功的概率相对低，但只是相对而言，工程实践并非没有先例，据笔者所知就有。本文研究的，乃是其中的经典。

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工程变更之高估冒算和无中生有是一种付诸行动的主观愿望，如果取得成功，成为现实，或者部分取得成功，部分成为现实，将以货币形态构成工程投资的一个组成部分，在工程投资的构成中，它通常隐含于工程变更的追加投资的补充预算之中，是其中的“水份”，它对工程项目本身没有任何益处，属于白白浪费的冤枉钱，对于用国有投资资金建设的工程项目而言，属于国有投资资金非正常的流失。比如这个案例，国有投资资金就因此流失了大约70万元（详见正文后附注1的说明）。就工程项目本身的建设施工而言，它不构成任何工程实体和施工措施，却以工程实体或施工措施的面目出现，以其为计价依据。在施工单位的成本构成中，也没有任何工程实体或施工措施的成本支出，即使实际支出了工程成本，比如第二种类型的高估冒算，根据定义，那也是应尽之责任和义务。高估冒算和无中生有，施工单位可能为此支出了“管理”成本、“公关”成本，其中的差额，为施工单位净赚，属于不正当得利，从它的定义可知，它当然不符合工程造价管理和投资控制管理的有关规定，但并不都构成非法。此外，还可以讨论它的最终流向，在国民经济中的构成，以及在社会财富再分配中的经济学涵义等等，兹不赘述。
在工程项目建设三大控制目标中，工程变更之高估冒算和无中生有通常与质量控制无关，高估冒算可能与进度控制有关，比如，为了赶工期，需改变施工方案，或者采取超常规的施工方法，有时需要增加投资，趁增加投资之际高估冒算，有时不需要、不应当增加投资，但趁改变施工方案之际高估冒算，这个案例不属于这种情况，与之无关。

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工程变更之高估冒算和无中生有发生的原因，在于工程变更本身，并预算软约束。只要工程变更具备上述三个要件，就有可能发生。从这三个要件中，为控制投资计，我们似乎能够得出某种启示。以工程变更的面目出现的索赔，当然具备这三个要件（正文后附注3有进一步的论述）。在工程实践中，还有一种情况，工程变更的要求和意向本身，并非施工单位首先主动提出，而是非施工单位，比如监理单位、设计单位、建设单位、工程的接收使用单位等，首先提出，而且，为工程项目建设所必要，并需要调增投资，但以施工单位提出的方式办理，这就同时具备了这三个要件。除非不允许此类工程变更出现，只要允许，原则上就有发生的可能，尽管可能不等于必然，不等于现实。这与采用何种工程造价的计价模式，比如预算加签证计价模式或者工程量清单综合单价计价模式没有关系。这一点，古今中外没有区别，中国的工程项目建设与其它国家的工程项目建设不会有任何区别，国有资金投资的工程项目建设与非国有资金投资的工程项目建设也不会有任何区别。这是一个不证自明的基本假定和基本预设，它深深地扎根于人的本性，或者说，是人的本性的一部分在投资控制管理中的一种折射和反映。这个案例的工程项目建设，是允许此类工程变更出现的，FIDIC条款、《建设工程施工合同示范文本》和《建设工程监理规范》(GB50319-2000)都是允许的。顺便提一个问题，我们有可能不允许吗？